De stikstofcrisis: een gelaagd probleem

De bekendheid met het platteland als agrarische productieruimte, is de afgelopen halve eeuw sterk afgenomen. Melk komt uit een pak waarop weliswaar koeien staan, maar wat die er mee te maken hebben? Het landelijk gebied is er om te ontspannen en van de natuur te genieten. Dorpen en steden werden uitgebreid om aan de groeiende vraag naar woonruimte te voldoen. De hinder zoals die door stedelingen worden ervaren door geur uit stallen en geluid van landbouwmachines leidt regelmatig tot conflicten. Andersom hebben boeren last van loslopende honden die het vee opjagen en soms doodbijten. Die veranderende kijk op de landbouw en het landelijk gebied komt ook tot uiting in het ontstaan van de Partij voor de Dieren, de opkomst van het vegetarisme en de kritiek op de intensieve veehouderij als gevolg van de geitenkoorts en recent Corona.

In dit artikel zal ik een aantal achtergronden schetsen van de stikstofcrisis. De stikstofcrisis is nu het culminatiepunt van de groeiende afstand tussen stad en platteland. Maar hieronder zitten structurele verschuivingen in de positie van de landbouw in het verstedelijkte Nederland, in de nationale en internationale economie, en in wat ik voor het gemak de demografie van het platteland noem. Tot slot komt de vraag aan de orde waar dit allemaal heen gaat.

Ik kies mijn startpunt in het begin van de zeventiger jaren. Het platteland wordt dan in beleidsstukken, zoals de Derde Nota Ruimtelijke Ordening (1974) aangeduid als landelijk gebied. Het platteland wordt landelijk gebied als contramal van het stedelijk gebied. In de erop volgende nota Landelijke Gebieden (1977) worden nieuwe begrippen geïntroduceerd zoals nationale parken, nationale landschappen en ‘relatienotagebieden’. De Relatienota (1975) gaat specifiek in op de relatie tussen landbouw, natuur en landschapsbehoud en vooral het behoud van weidevogels en weidevogelgebieden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen reservaatsgebieden waarin natuurbehoud centraal staat en beheergebieden waarin weidevogelbeheer door boeren centraal staat. Voor dit weidevogelbeheer krijgen boeren een beheervergoeding per hectare ‘vogeltjesland’. Deze relatienotagebieden betroffen onder andere grote delen van Waterland, Eilandspolder, de kop van Overijssel, Mergelland en de Nieuwkoopse plassen. Het merendeel van deze relatienotagebieden ligt in de veenweidegebieden in het westen en noorden van Nederland.

Als lid van de Boerengroep en Themagroep Regionale Ontwikkeling heb ik in de zeventiger jaren van de vorige eeuw, actief deelgenomen aan diverse werkgroepen van jonge boeren in deze gebieden waarbij alternatieve plannen werden gemaakt voor de door overheidsinstanties in landinrichtingsverband voorgestelde beheerplannen en beheerpakketten. Essentie was de wijze waarop boeren konden en wilden vormgeven aan weidevogelbeheer in hun bedrijfsvoering. Wat kan wel, wat kan niet, wat willen we wel, wat willen we niet. Het ging steeds om samen zoeken en het doorbreken van dogma’s (zie o.a. Wikipedia Samenwerkingsverband Waterland). De intentie van de jonge boeren was positief, zij zagen ook de achteruitgang van de weidevogelstand in deze gebieden. Voor zover dat mogelijk was, wilden zij met hun bedrijfsvoering bijdragen aan het behoud dan wel herstel van die weidevogelstand. Niet alles kon, maar er kon toch wel veel. (meer informatie op deze website)

De veenweidegebieden hebben goede bestaanscondities voor de weidevogels maar tegelijkertijd beperkingen voor de uitoefening van het melkveehouderijbedrijf o.a. door de hoge grondwaterstand. Op goed ontwaterde zandgronden kan daarentegen meer vee worden gehouden en kan meer mest worden uitgereden. Op de zandgronden ontwikkelde de landbouw zich dan ook intensiever, zowel de melkveehouderij als de intensieve veehouderij. In deze gebieden ontstaan in de loop van de tachtiger jaren nieuwe problemen, namelijk de fosfaatverzadigde gronden. De bodem en het gewas kunnen maar een bepaald maximum per groeiseizoen opnemen, wat meer wordt bemest, spoelt uit naar het oppervlaktewater en grondwater. Door een overmaat aan fosfaat en stikstof ontstaat sterke algengroei en verandert de samenstelling van plant- en diersoorten. De huidige rundveesector is voor 53% verantwoordelijk voor fosfaatuitspoeling en voor bijna de helft voor stikstof (2021). Stikstof verspreidt zich overigens niet alleen via de bodem en het grondwater, maar ook via de lucht in de vorm van ammoniak.

Water in de vorm van te veel of te weinig, is ook een probleem voor de landbouw. Konden de droogte van 1976 (zie het droogtelied hieronder) en de wateroverlast van 1998 nog worden gezien als incidenten, inmiddels zijn droogte en wateroverlast weerkerende problemen en uitingen van een veranderend klimaat. De droogte van afgelopen zomers en de overstromingen in delen van België, Duitsland en Zuid Limburg vragen inmiddels om een structureel andere inrichting van gebieden.

Al enige tijd ontwikkelt de EU regelgeving ter bescherming van het milieu. De Europese Kaderrichtlijn Water (2000) heeft als doelen het stoppen van de achteruitgang van de kwaliteit van natuurgebieden, het herstellen en de verbeteren van de waterkwaliteit van oppervlakte- en grondwater. De richtlijn kent drie uitvoeringsperioden: 2009-2015; 2016-2021 en 2022-2027. Uiterlijk in 2027 zal het water in Europa schoon en gezond dienen te zijn. Deze richtlijn is niet vrijblijvend en is verankerd in nationale wetgeving en geïmplementeerd is in de uitvoeringspraktijk. Overvallen zijn door deze wetgeving kan dus niet, vanaf de inwerkingtreding van deze richtlijn in 2000 hebben de Europese regeringen en de relevante sectoren tijd gekregen tot 2027 om zich aan te passen.

De Europese Unie heeft ook regels vastgesteld voor het uitrijden van mest. In de Europese mestwetgeving (2006) is bepaald dat niet meer dan een bepaalde hoeveelheid stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond mag worden uitgereden. Er bestaat in deze regelgeving de mogelijkheid tot ‘’derogatie’’: het voor een bepaalde tijd afwijken van de norm. Nederland heeft daarvan met behulp van landbouwkundig onderzoek gebruik gemaakt om in Nederland (maar ook in Duitsland en Denemarken) meer mest te mogen uitrijden nl 230 kg stikstof /hectare uit dierlijke mest op de zandgronden i.p.v. 170 kg per ha. De redenen voor derogatie waren het feit dat Nederland een relatief lang groeiseizoen kent en dat gras relatief veel meststoffen kan opnemen. Maar derogatie, toestemming van Europa op van de mestnormen af te wijken, blijft een uitzondering en is tijdelijk.

In de naoorlogse periode van wederopbouw was het nationale en Europese landbouwbeleid gericht op zelfvoorziening. Er diende voldoende voedsel geproduceerd te worden om de bevolking te voeden. Schaalvergroting en mechanisatie waren het devies. Ruilverkaveling en landinrichting zorgde voor een adequate ruimtelijke inrichting van landbouwgebieden. Daarnaast ontwikkelde zich met name op de zandgronden de intensieve veehouderij, varkens, kalveren en kippen werden in steeds grotere aantallen in stallen gehouden. Het eten van vlees werd daardoor voor iedere consument bereikbaar.

De melkveehouderij neemt in het landbouwbeleid een aparte positie in. In het Europese landbouwbeleid werd gewerkt met een soort garantieprijzen om de melkveehouders te beschermen tegen de grillen van de wereldmarkt. De stijging van de productiviteit in de melkveehouderij leidt er toe dat er overschotten ontstaan die door de EU worden opgekocht. Boter en melkpoeder worden in pakhuizen opgeslagen en tegen een lagere prijs op de wereldmarkt verkocht. Om deze overproductie te beteugelen werd in 1984 de melkquotering ingevoerd. Iedere boer mocht een bepaalde hoeveelheid melk produceren. Deze melkquotering kwam vervolgens onder druk te staan omdat boeren als ze wilden uitbreiden, eerst melkquota moesten aankopen. Er ontstond dus ook een handel in melkquota. De landbouworganisaties hebben ervoor gepleit om de quotering op te heffen, zodat boerenbedrijven kunnen groeien en voorzien in de vraag op de wereldmarkt (lees China). De Tweede Kamer ging in 2007 hiermee akkoord. De feitelijke afschaffing volgde in 2015.

Voor de voedselmultinationals zoals Unilever, Friesland-Campina en veevoederindustrie is dit een gouden kans. Veel koeien hebben veel voer nodig. Veel koeien leveren veel grondstoffen. Sommige van deze grote bedrijven zijn coöperaties, maar een melkveehouderij heeft over deze op het wereldtoneel opererende bedrijven weinig te zeggen.
De afschaffing van de melkquotering heeft, zoals was voorzien, tot een toename van de melkproductie geleid. De Rabobank heeft deze ontwikkeling grotendeels gefinancierd maar wel met de nodige boter op het hoofd. Wetende dat derogatie (zie boven) tijdelijk is en dat de wereldmarkt een risicovolle markt is, zal de Rabobank risicoanalyses hebben gemaakt zoals bij elke financiering van een bedrijf. Zij hebben dus willens en wetens geïnvesteerd in deze ontwikkeling van de landbouw.

De landbouw in Nederland staat in Europa en in de wereld in hoog aanzien. Dat heeft enerzijds te maken met de hoge productiviteit in de primaire productie (toename melkgift per koe, productie per hectare, de toename van de voederconversie), maar ook met de toeleverende industrie, de verwerkende industrie en de gehele logistieke keten. In de naoorlogse periode waarin de zelfvoorziening centraal stond, is de productie zo gestegen dat Nederland een van de grootste exporteurs is van agrarische producten en importeur van met name veevoer. De Rotterdamse haven speelt daarin een belangrijke rol. Deze hele logistieke keten wordt ondersteund door kennisinstituten als Wageningen Universiteit en Research en vele opleidingen op mbo en hbo niveau. Dit hele netwerk van bedrijven en instituten wordt wel aangeduid als het agrocomplex.

De toegevoegde waarde van dit agrocomplex aan de nationale economie bedroeg in 2018 ruim 49 miljard, wat neerkomt op 6,5% van het bruto binnenlands product. Dit agrocomplex zorgt voor 7,5% van de werkgelegenheid dat wil zeggen 538.000 mensen, waarvan 170.000 in de primaire productie op 51.000 bedrijven (2022). De bijdrage van deze primaire productie aan de toegevoegde waarde is 10,4 miljard, wat neer komt op 1,4%. De onderstaande tabel dient te illustratie.

Bron: CBS: De landbouw in de Nederlandse economie (2020); Afrian, van der Wal, Hoeksma.

Het lied van het Boerentoneel uit 1976 (zie kader) beschrijft die veranderende positie van boeren binnen dit agrocomplex. Alleen werken met steeds minder mensen, lange dagen maken, baas zijn en ook weer niet, en van melkproducent tot grondstoffenproducent voor de fabriek, wat zij er mee doen, dat weet je niet.

Het Nederlandse landbouwontwikkelingsmodel, gebaseerd op onderzoek, voorlichting en schaalvergroting, kent als focus de productie van voedsel in de zin van grondstoffen voor de levensmiddelenindustrie. Deze voedingsmiddelenindustrie en de supermarkten spelen een cruciale rol in de afstemming tussen vraag naar en aanbod van landbouwproducten. De focus op de productie van grondstoffen leverde rond de eeuwwisseling een belangrijk conflict op in de Europese Unie. De aanzet daartoe werd gegeven door regelgeving omtrent bescherming van regionale producten, zoals Parmezaanse kaas en Feta. Kern van deze discussie is de vraag of deze kaassoorten alleen in Parma en Griekenland gemaakt mochten worden of dat iedere producent die over melk beschikt en de juiste bacteriestammen, deze kazen ook op grote schaal mocht produceren. Feta kaas kwam immers ook uit Denemarken. Nederland was lange tijd één van de belangrijkste tegenstanders van het beschermen van regionale landbouwproducten. Ook de Goudse kaas bracht Nederland aanvankelijk niet in als een te beschermen regionaal product. Nederland heeft uiteindelijk bakzeil moeten halen. Nederland heeft in het verzet tegen de erkenning en bescherming van regionale producten op het landbouwdossier in de EU veel krediet verspeeld.

Onder deze tegenstelling zit ook een cultureel verschil in de positie van de landbouw in de samenleving. Zuidelijke landen kennen een directe relatie tussen landbouwproductie en hun culinaire traditie. Fransen boeren protesteerden niet voor niets bij de opening van de eerste McDonalds in Frankrijk. Dat is niet de manier waarop je met voedsel omgaat en al helemaal niet hoe je voedsel nuttigt. Snelle hap in je eentje in plaats van lange tafels met een vers bereide maaltijd; een plek van ontmoeting (zie de bekende reclame van o.a. Paturain). In de Noord-Europese landen bestaat die relatie tussen agrarische productie en culinaire traditie eigenlijk niet (meer). Er zijn wel enige regionale producten en er is wel enige aandacht voor regionale gerechten, maar dat is absoluut geen mainstream. Het aantal alternatieve bedrijven is slechts 3,8% (CBS 25 okt 2022). Op Europees niveau bungelt Nederland daarmee onderaan.

De groeiende afstand tussen stad en platteland is reeds aangestipt. Hier zullen we dieper ingaan op een aantal structurele verschuivingen in de Nederlandse samenleving als zodanig.
In de negentiende eeuw had een doorsnee gezin bijna al het inkomen nodig voor de eerste levensbehoeften. Door stijgende inkomens en dalende voedselprijzen is dat tegenwoordig anders. Rond 1900 was dat ongeveer 50 procent. In 1960 was nog iets meer dan 30 procent van het budget nodig voor voedsel, in 1980 16 procent en in 2011 nog 11 procent, zie de grafiek van het CBS hiernaast. Vanaf die tijd blijft dit percentage redelijk stabiel, tot de coronacrisis en de energiecrisis van de afgelopen jaren. De afname tussen 1969 en 1975 wordt toegeschreven aan de opkomst van de supermarkten. De supermarkten spelen een steeds dominantere rol in de vraag naar en prijsvorming van agrarische producten.

Tegen deze achtergrond behoeft de leus van de boerendemonstraties ‘Zonder boeren geen voedsel’ nuancering. Boeren produceren geen voedsel maar grondstoffen. De levensmiddelenindustrie haalt zijn grondstoffen over de hele wereld vandaan. Het maatschappelijk probleem is eerder te veel voedsel dan te weinig, gezien de welvaartsziekten obesitas en diabetes. Een andere leus zou kunnen zijn ‘Zonder boeren geen obesitas’. Maar ook dat raakt kant nog wal.

Een tweede belangrijke verschuiving betreft het gestegen opleidingsniveau in Nederland en in de landbouw. Het algemene opleidingsniveau van de Nederlandse boer en tuinder is iets hoger dan het gemiddelde van de 28 EU-lidstaten. In Nederland heeft meer dan de helft een diploma op middelbaar niveau, 17% heeft een hbo- of wo-opleiding afgerond. Vergeleken met het gemiddelde opleidingsniveau blijven de boeren achter (zie tabel).

Bron: CBS Statline 2020 en De Sociale Staat van Nederland 2020.

Maar ‘achter’? Dat is het algemene taalgebruik. In Nederland spreken we over hoger en lager opgeleid. Hoger opgeleid is HBO en WO en lager opgeleid is MBO en LBO. De tabel laat zien dat het merendeel van de boeren in deze termen lager opgeleid is. Dat wordt niet alleen door boeren, maar ook door andere vakmensen als een diskwalificatie beschouwd. In de Coronacrisis werd duidelijk wat cruciale beroepen zijn: de zorg, politie, onderwijs. Daar werken veel mensen met een MBO diploma; lager opgeleid dus, maar wel met vakkennis. Dat geldt ook voor boeren.

Daarnaast betekent hoger en lager opgeleid in Nederland ook meer of minder verdienen. De salaristabel bij de CAO Rijk laat zien dat een MBO-er minder verdient dan een HBO-er en een HBO-er minder dan een WO-er. Hoger en lager correspondeert dus ook met de start- en eindschaal van een werkzaam leven. Maar ook al is het opleidingsniveau in de landbouw dan niet ‘hoog’, boeren hebben moderne kapitaalsintensieve bedrijven en verdienen in goede jaren een behoorlijk inkomen. Het idee dat boeren achterblijven, wordt ook gevoed door een romantisch beeld van het boerenbedrijf.

Landbouw en politieke vertegenwoordiging

Een derde belangrijke verandering betreft de vertegenwoordiging van de landbouwsector in het politieke besluitvormingsproces.  De landbouworganisatie zijn lange tijd nauw verweven geweest met (voorlopers van) het CDA, de SGP, VVD en PvdA (onder andere Mansholt). Het CDA vertolkte lange tijd het standpunt van de landbouworganisatie, gesteund door de landbouwdeskundigen in de PvdA. Voedselzekerheid, voedselveiligheid en schaalvergroting stond en staat daarin centraal. Met de teloorgang van het CDA en van de PvdA zijn de boeren hun vaste aanspreekpunten in de Haagse politiek kwijtgeraakt. SGP en CU vervullen nog enigszins deze rol.

Zoals eerder aangegeven, ligt het aantal boerenbedrijven in Nederland nu rond de 51000. De kiesdeler voor de tweede Kamerverkiezingen in 2021 was iets meer dan 70.000. Nemen we de werkgelegenheid in de primaire sector,  170.000 in 2021, dan gaat het om 2,4 Kamerzetels. Electoraal zijn de boeren dus niet meer van ‘groot’ belang. Kortom: als kamerlid woordvoerder zijn op het dossier landbouw zal niet gauw veel stemmen opleveren. Extremere standpunten als destijds van Boer Koekoek met zijn Boerenpartij of tegenwoordig door Forum voor Democratie met een anti-overheid stellingname leiden wel tot aandacht en tumult maar niet tot een geïnformeerd debat over de wenselijke koers van de landbouw. Langs de A12 tussen Utrecht en Arnhem staan spandoeken met teksten als ‘No great reset’ en ‘Genocide op de boer nu, de volgende bent u’.

Het probleem is daarmee wel, wie vertegenwoordigt de boeren adequaat, goed geïnformeerd en geworteld in de praktijk in de Tweede Kamer en in het publieke debat? De nota van minister Van der Wal over het stikstofdossier was eerder gereed dan de nota over perspectieven voor de landbouw van minister Staghouwer. Dat spreekt boekdelen. Veel partijen praten over de landbouw en tegen de landbouw, maar weinig mensen kunnen gezaghebbend en in samenwerking met de landbouw perspectieven voor de sector ontwikkelen. Dat is de makke.

In zijn presentatie van het rapport ‘Wat kan wel’ op 5 oktober 2022 gaf Johan Remkes aan wel begrip te hebben voor de wanhoop van veel boeren. Volgens hem is de bron van hun woede de veronderstelling van het grote publiek dat boeren niets om natuur geven, dat boeren de schuld krijgen van de problemen van natuur- en milieubederf en dat boeren de dupe zijn van een zwalkend beleid of op zijn minst niet goed gecoördineerd beleid zoals tussen het afschaffen van de melkquota en daarmee verruimen van de productie en het instellen van mestbeperkingen en mestrechten waarmee de productie beperkt wordt.

Op verzoek van Staghouwer heeft de SER afgelopen zomer een rapport gemaakt met als titel ‘Naar duurzame toekomstperspectieven voor de landbouw’ (2022). Belangrijkste aanbeveling is om te komen tot een landbouwakkoord waarin langjarig afspraken worden vastgelegd over de ontwikkeling van de landbouw in Nederland. Dat akkoord, aldus het rapport, kan worden opgebouwd met zeven transitiepaden met elk hun eigen, integraal duurzame, afspraken. Die paden lopen uiteen van hightech landbouw in gesloten en open systemen, duurzame landbouw, biologische landbouw, maatschappelijke ondernemingen, natuur/landschapsbeheer en het stoppen van het bedrijf. In het rapport worden ook voorwaarden genoemd om een dergelijk proces te kunnen doen slagen. Daar is niets mis mee. Samenwerking en dialoog, zoals over het agrarisch weidevogelbeheer waar we dit artikel mee begonnen, is essentieel, maar dat vergt wel de erkenning en inzet van praktische boerenkennis en kunde, kennis van mogelijke landbouw transitiepaden en gedegen kennis van de relatie tussen landbouwbedrijf en natuur, water en milieu.

Maar daarmee zijn we er niet; het probleem betreft niet alleen de primaire landbouwproductie. Het gaat meer dan ooit om de wijze waarop voedsel wordt geproduceerd en onze wijze van consumeren. Met de oriëntatie van landbouw op de productie van grondstoffen, worden consumenten ook consumenten van grondstoffen. Daarmee passen deze zeer goed in dit ‘Angelsaksisch’ model van de landbouw.

Op een of andere manier is het herstel van de relatie tussen landbouwproductie en de waardering van de consument voor de landbouwproducten van groot belang. En dat is meer dan een koe op een pak melk. Trots op de boer wil ik best zijn, maar ik heb weinig affiniteit met bulkproducten, die heb ik wel met lekkere kaas, een lokaal bier en andere specifieke landbouwproducten of een landbouw waar ook de zo typische Nederlandse weidevogels een plek hebben. Zonder een minimaal herstel van deze relatie, verwacht ik niet dat er veel zal veranderen, dat er een wenkend perspectief zal komen. De rol van supermarkten is cruciaal om een legitieme vraag te ontwikkelen naar andere landbouwproducten en gezondere voeding gezien de ontwikkeling van obesitas en diabetes. Daar hoort een hogere prijs bij. Er zijn op kleine schaal aanzetten, maar het roer zal echt om moeten!